江苏省地方标准《农村留守儿童关爱保护规范》 编制说明 一、目的意义 农村留守儿童是伴随着工业化、城镇化快速推进，经济社会转型而出现的一个特殊 的社会群体。大量的农村劳动力外出务工为我国经济建设作出了积极贡献，但也导致部 分儿童与父母长期分离，缺乏亲情关爱和有效监护，出现心理健康问题甚至极端行为， 遭受意外伤害甚至不法侵害。针对这一问题，2006 年 2 月国务院印发了《关于加强农 村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13 号），要求坚持问题导向，强化 家庭监护主体责任，加大关爱保护力度。为进一步加强我省农村留守儿童工作，保障农 村留守儿童健康快乐地成长，2016 年 8 月江苏省政府根据国务院文件精神，出台了《关 于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（苏政发〔2016〕104 号），明确要强 化家庭监护的主体责任和政府保护的主导责任，引导群团组织和动员社会力量积极参与 关爱服务，努力减少儿童留守现象，确保农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到 有效保障。 据统计，我省 16 周岁以下儿童总数有 832 万，其中农村留守儿童 24.2 万人，占农 村儿童总数的 2.9%。目前，我省在保护儿童的身心健康及其合法权益、强化地方法规 和政策措施、优化配套文化设施、完善救助体系等方面都有较大的投入，然而在农村留 守儿童关爱保护方面还存在着很多不足和问题。一是家庭监护责任不到位。特别是父母 忽视亲情沟通，导致留守儿童情感缺失。亲情缺失是留守儿童的主要问题。父母长期外 出务工，将未成年孩子留在家中让祖辈照顾或让其独自生活，孩子缺乏父母的亲情关爱、 教育，情感得不到满足，容易出现心理障碍以及安全问题。二是政府注重实体设施建设， 忽视心理层面引导。近年来，随着国家对农村留守儿童工作的重视，各个地区都为满足 留守儿童的日常生活学习需要，建设了一些体育活动场所、图书阅览室和留守儿童之家 等设施，在一定程度上丰富了留守儿童的课外生活。但是，关爱留守儿童，除了提供必 要的硬件设施之外，还要关注其心理和精神需求，适时给予精神慰藉，及时疏导化解其 心理上的不适或障碍。三是关爱方式不恰当，引起逆向效果。统计数据显示，我省 6~16 岁的农村留守儿童占其总数的 72.4%。这个年龄段的孩子正处于心理成长的关键时期， 情感比较敏感和脆弱。在关爱保护过程中，有时会戴着有色眼镜看待他们，或给他们贴 上“留守儿童”的标签，使他们感到自己和别的孩子不一样或者感到“低人一等”，给 他们的心理健康造成不良影响，甚至导致其形成自卑、自闭、孤僻甚至逆反等不良性格。 针对上述问题，研制制定省地方标准《农村留守儿童关爱保护规范》，运用标准化 方法构建关爱保护体系，明确主体责任及要求，是全面落实国务院及省政府有关文件精 神，更好地开展农村留守儿童关爱保护工作的创新之举。本标准从家庭监护、政府监管、 群团组织关爱等方面，研究制定相应的关爱保护措施，提出有关要求，以规范我省农村 留守儿童关爱服务行为。标准的实施对提高关爱服务水平，保护儿童身心健康、保障其 合法权益，具有积极意义。 二、任务来源 本标准由江苏省民政厅提出，2017 年 4 月，江苏省质量技术监督局发布《关于下 达 2017 年度第 1 批江苏省地方标准项目计划的通知》（苏质监标发【2017】59 号）， 批准立项。 三、编制原则 （一）适用性原则。本标准立足现实需求，力求解决实际问题。在确保标准科学性 和规范性的基础上，针对我省农村留守儿童生活、教育、发展等状况，提出关爱保护的 具体措施和要求，便于基层操作。 1 （二）规范性原则。本标准按照 GB/T 1.1-2009《标准化工作导则 第 1 部分：标 准的结构和编写》给出的规则起草，其结构格式符合相关要求。 四、编制过程 标准编制工作分三个阶段： 第一阶段：前期预研 根据国务院及江苏省政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的有关文件精神，省 民政厅、省质量标准化研究院和丰县民政局结合基层民政部门农村留守儿童关爱保护工 作的实际情况，在分析研究现有文献资料的基础上，提出了制定相关标准的必要性和可 行性。2016 年底，三家单位联合向省质量技术监督局申报了江苏省地方标准《农村留 守儿童关爱保护规范》研制项目，并获得批准。 第二阶段：成立起草小组、确定工作计划及标准框架 2017 年 4 月，项目任务下达后，省民政厅、省质量和标准化研究院以及丰县民政 局成立了标准起草组，召开了标准研制启动会，制定了相应的工作方案和计划，并草拟 了标准的基本框架及主要内容。 第三阶段：标准起草 1、文献调研。起草组通过收集和分析研究《中华人民共和国未成年人保护法》、 国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、国务院办公厅关于《国家贫困 地区儿童发展规划（2014—2020 年）》、江苏省政府《关于加强农村留守儿童关爱保 护工作的实施意见》、GB/T 29433-2012 《学生心里健康教育指南》等法律、法规、政 策文件及相关标准，逐步丰富完善标准的框架及内容，形成了标准的工作组讨论稿（第 一稿）。 2、实地调研。2017 年 6 月，起草小组对标准框架内容进行研讨，并选择苏南、苏 中、苏北代表性地区进行了实地调研。 2017 年 6 月 8 日，起草小组赴丰县进行调研，前往中阳里街道、王沟镇及大沙河 镇进行实地走访，同时前往丰县有情有义志愿者服务队和正能量公益服务中心等公益组 织进行调研，了解了丰县农村留守儿童关爱保护的现状。 2017 年 6 月 15 日，起草小组赴溧阳进行调研，走访了当地的一些社区和公益组织， 听取了当地民政部门、共青团、妇联、村（社区）居民委员会以及留守儿童关爱保护机 构的意见和建议。 2017 年 7 月 30 日，起草小组前往盐城的阜宁、滨海，以及南通的海安、如皋等地， 走访了相关部门，了解农村留守儿童关爱保护工作的开展情况。 2017 年 8 月 22 日，起草小组前往盱眙、洪泽、灌南、灌云和东海等地进行实地走 访，同当地的民政部门、教育部门以及共青团、妇联进行座谈，对留守儿童关爱保护标 准的内容展开讨论。 2017 年 9 月 20 日及 2017 年 10 月 9 日，起草小组两次赴海安进行调研，一方面选 择具有代表性的留守儿童家庭进行交流沟通，了解留守儿童关爱保护需求。另一方面走 访当地留守儿童关爱保护机构，了解留守儿童关爱保护情况。 3、专家研讨。根据调研收集的意见和建议，起草组先后召开了三次由民政、教育、 公安、妇联、共青团等政府部门和社团组织参与的标准研讨会以及起草组内部讨论会， 对标准讨论稿的内容不断进行修改、补充和完善，形成了工作组讨论稿（第二稿）。 2017 年 11 月 3 日，起草组再次召集基层民政部门、教育科研机构、留守儿童服务 机构以及法律界和标准化领域的有关专家，对标准讨论稿进行深入研究讨论，提出修改 完善意见和建议，形成了征求意见稿（第三稿）。 4、征求意见。2017 年 11 月～12 月，标准起草组通过网络平台以及直接给相关机 2 构发放征求意见表等方式广泛征求了意见。其中，直接发放征求意见表 109 分，反馈 6 份，征集有效意见 26 条。经起草组研究讨论，决定采纳其中的 13 条意见和建议，部分 采纳 1 条,未采纳 12 条。 征求意见结束后，起草组根据各方专家意见，对标准的内容作了进一步修改完善， 形成了标准送审稿。 五、主要技术内容及其确定依据 本标准的内容从术语和定义、总体要求、家庭监护、政府监管、群团组织和社会组 织关爱等方面，对农村留守儿童关爱保护工作提出了相应的要求或建议，其结构安排主 要是依据是国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和江苏省政府《关于 加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》等相关文件，以及民政部门开展农村留守 儿童关爱保护的实际工作经验。 在某些条文的处理上，起草组广泛听取了专家及相关方面的意见和建议，比如： （一）对“农村留守儿童”的定义。在标准讨论稿第一、第二稿时，起草组根据相 关文件，给出了什么叫“农村留守儿童”的定义。在专家讨论会上，有专家提出，既然 相关文件已经明确了农村留守儿童的概念，并给出了定义，标准中没有必要再重复这一 定义。因此，在形成征求意见稿和送审稿时，起草组删除了这一定义。但在标准审查会 上，有专家提出应该给”农村留守儿童”和“关爱保护”明确定义，所以，起草组根据 专家的意见增加了第2章“术语的定义”，并依据国务院《关于加强农村留守儿童关爱 保护工作的意见》及有关文件，在标准报批稿中给出这两个术语的定义。 （二）根据标准审查会上专家的意见，起草组将原第 2 章的标题“总则”修改为“3 总体要求”，并对有关内容作了相应的调整和修改。 （三) 审查会专家建议将原第 3 章“关爱保护要求”拆分为三个章节，即：“4 家 庭监护”“5 政府监管”“6 群团组织和社会组织关爱”，并尽量从政府及各部门职责 的角度分别表述。起草组根据专家意见对章条作了相应的调整。 （四) 第 4.4 条：“父母应通过书信、电话或视频等方式与留守儿童保持经常性联 系，掌握其生活、学习和社会交往情况。电话一个月不少于四次，视频一个季度不少于 三次，书信一年不少于两次。”有专家提出，在目前的信息化时代，书信方式已经基本 没有人使用，要求父母给孩子写信可能不太现实。但起草组讨论研究后认为，书信是留 守儿童与父母进行情感交流的一种传统的、很有效的方式，孩子看到父母的亲笔信后， 会反复阅读，从字里行间寻找心理安慰。这也是电话和视频所不能替代的。起初，起草 组研究确定“电话一个月不少于 2 次，视频三个月不少于 2 次。”泰州市民政局提出， 在目前的条件下，可以增加电话和视频次数，建议将条文修改为“电话一个月不少于 4 次，视频三个月不少于 3 次。”起草组采纳了这一意见。根据标准审查会专家的意见， 最后又修改为“父母应通过电话、视频或书信等方式与留守儿童保持经常联系，掌握其 生活、学习和社会交往情况。电话一周应不少于一次，视频一个月应不少于一次，书信 一年应不少于两次。” （五）第5.1.1条，有专家建议将“建立留守儿童信息档案，进行分类，并针对有 特殊需要的留守儿童制定个性化关爱保护方案。”改为“建立留守儿童信息档案，分类 开展关爱保护。”即删除个性化关爱保护的内容。起草组认为，本标准的制定应兼顾共 性和个性的需求，提出“针对有特殊需求的留守儿童制定个性化关爱保护方案”，是强 调个性化关爱保护，这是符合实际情况的，因而没有采纳专家的意见。 3 （六）第 5.1.1 条，有专家建议，将村（居）民委员会列入定期排查留守儿童状况 以及建立完善信息档案的主体。起草组认为，留守儿童信息排查在实际工作中主要是由 乡镇政府（街道办事处）指导协调完成，村（居）委会不具备相关工作